赋税制度与欧洲政治制度的演进

一是税制在政治制度中处于怎样的位置

顾銮斋 (山东大学历史文化学院教授)
来源:《史学理论研究》2014年第2期

本文涉及两个概念,一为欧洲税制:国王要征税,须与纳税人协商,征得纳税人同意。一是政治制度:这是一种蕴含分权制衡精神的制度类型,包括王权、议会等国家机构及其相互之间的关系等要素。税制之于政治制度是一个特殊的概念,赋税本身属于经济范畴,但在制度层面,便有了政治内涵,成为政治制度的重要组成部分。因此,本文不是将税制作为政治制度的外在或异体因素,而是作为其本身的固有因素,探讨税制制约或影响其他因素并推动政治制度的演进。这里实际上包括两点,一是税制在政治制度中处于怎样的位置。在这个位置上,它与王权结成了什么关系,与立法、司法结成了什么关系,等等;一是税制有自己合理的构成,如纳税人或纳税人代表、制税组织、共同同意理论等。正是由于处于这样的位置,拥有这样的构成,税制才发挥了相应的历史作用。而在我们的论题下,这种作用主要相对于王权的关系而言。另外,所谓政治制度的演进只是就欧洲各主要国家
和历史发展主流而言,如个别地区个别现象与此不合,并不影响本文结论的形成。
任何一种王权,都具有天然的集权专制倾向。但是,只要国家建制形成了一定的分权制衡机制,这种倾向就可以得到改变甚至遏制,继而走向分权、制衡的良性状态。纵览欧洲政治制度的演进可见,税制自始即处于独立于王权的地位,并对王权产生了一定的制约作用。
5—11世纪,欧洲大陆主要处在法兰克王国墨洛温、加洛林王朝时期,不列颠则处在盎格鲁—撒克逊时期。此时政权初创,中央建制主要由王权和贤人会议构成。由于民主之风强劲,王权无法独立处理国家大事,即使是国王,也须在一定范围经一定程序选举产生,德意志皇帝自不必论,英、法国王也无不如此。在贤人会议的议事内容中,税收占据突出地位。但须知,这时的国王主要依靠他的领地收入、司法收入和各种间接税生活,且已经形成了“依靠他自己的收人生活”[1]
的习惯和原则。所以就他自己而言,本不需要征税,但为了国家,又不能不征税。而征税,就必须与相关方面协商,这通常包括两个层次,一是与制税组织协商,决定是否征收;一是与纳税人协商,能否交,交什么,交多少。协商的层次越多,征税的难度就越大。而协商的结果,就必然形成一定组织,进而形成一定制度。991年,专断者埃塞尔雷德欲征丹麦金以贿买丹麦人,即得到了贤人会议的同意。[2]
国王为什么召集贤人会议开会?因为国家和王权都面临被征服的威胁。同时期的法国,国王征税同样需要征得纳税人同意。[3]
如果强以为征,税吏就可能被杀,而生活又很快恢复常态。[4]
显然,欧洲政治制度自始即形成了这样的权力格局,这里包含分权的精神,也包含制衡的力量。
11—16世纪,各地大体上形成了贵族会议,并进而由贵族会议演化出议会,而税权,也大体由贤人会议转人这些组织执掌。由于国家规模空前扩大,事务浩繁,征税更加频繁。每次征税,国王都必须说明理由,而无论什么理由,都必须征得纳税人同意。反过来,由于征税频繁,社会也相应形成了“不经同意不纳税”的习俗或传统。由于征税涉及切身利益,纳税人又在一定程度上控制了税权,国王遭拒的情况时有发生,这不仅反映了纳税群体力量的强大,更反映了分权制衡机制的强化。
这时,纳税人已经意识到赋税作为斗争工具的重要性,并以纳税主体的有利条件要求分享权力。而只要分得一定权力,就可以参与国家管理,继而制衡王权。这一时期英法诞生的两个文件《大宪章》和《大敕令》,都表达了这种精神。前者规定,凡在传统3项[5]
之外征税必须征得纳税人同意。后者规定,三级会议批准的赋税必须用于战争,废除对臣民的掠夺性征收。[6]
两个文件的侧重点虽有不同,基本精神却是一致的,这就是王权必须接受纳税人或由纳税人代表机构的制约。
税收是国家的命脉,政权的巩固,机构的运行,军队的维持,必以征收赋税为先为大。而在中世纪的特定条件下,征税必须依习惯与纳税人协商,取得他们的授权或同意,这就意味着纳税人必须参加国家税收活动,久之,必然形成相关组织。英法税收习惯曾以个人同意占据主导,即同意的决定只约束表达同意的个人,其成本,显然大大高于集体或共同同意,而效果却相反。所以为了征得共同同意,国王便不时在王宫召见纳税人或纳税人代表,久之,便催生了议会组织。按传统观点,英国国会和法国三级会议分别诞生于1295年和1302年,召开的基本目的,前者主要为了征收军费,后者则为了法国国王在与教皇斗争中获得支持,同时也为了征收新税弥补财政亏空。同时期的尼德兰由多个省区构成,各省都有自己的三级会议,而整个地区又有统一的三级会议。三级会议的职责即批准政府征税。13世纪伊比利亚半岛,卡斯特、阿拉冈等王国也已形成了议会组织,主要职责也是讨论国王征税要求。15世纪,卡斯特、阿拉冈和加泰罗尼亚统一为西班牙王国,议会组织及其职责仍然遵循传统。正是基于这一作用,在贵族会议的基础上,先后形成了议会组织,而中世纪的欧洲,也就大体完成了权力格局的议会化。
与由贵族会议到议会组织的发展相适应,欧洲各国相继形成了代表制、补偿原则、分权制衡等政治概念。这是一个环环相接的逻辑序列。议会的职责既然是讨论国王征税要求,就必须有各等级各群体的代表参加。随着封建时代趋于终结,纳税主体渐由封建主转向城乡居民,既然是纳税大户,他们便不能没有自己的代表,于是,代表制产生了。议会产生初期,它的职责虽然是讨论征税议案,却也必然涉及战争、立法、司法等相关问题或事务,且各等级各群体总要站在自己的立场反映自己的诉求。而为了征得代表们对征税要求的同意和支持,国王必须听取他们的诉求并给予一定满足,于是又形成了“补偿原则”。在英国,补偿原则称Regress
before
supply[7],是指在讨论征税议案之前,先由议会下院向国王提交请愿书,国王接受这些请愿书并对上面提出的问题给予一定答复和解决,而后下院视情况授权国王征税。由于有些请愿书反映的问题具有典型性,一经解决,往往以法规的形式予以颁行,这就扩大了下院的权力,由批准国王征税转向了立法和司法领域。及至14世纪,爱德华三世加冕时便不得不宣誓议会有权制定法律而他本人也必须遵循。在法兰西、卡斯特、阿拉冈、尼德兰,虽未见这样的表述,但补偿的事实大量存在。于是,欧洲各国大多形成了某一权利集体与国王分权制衡的政治格局。而由欧洲中世纪“不经同意不纳税”的传统来看美国18世纪“没有代表不纳税”的口号,便可以清楚地看到其中的继承关系,从而进一步说明税制对政治制度演进的重大意义。
相关阶段权利集体的诞生和运行,是税制作用于政治制度演进的重大成果,其中蕴藏着显著的分权制衡精神。随着这种精神的日益增长,一种既能保障人权又适于发展的政治体制终于在资产阶级革命后建立起来。
17—18世纪,欧洲诞生了两位伟大的理论家:洛克和孟德斯鸠。洛克在《政府论》中认为,国家权力可分为立法权、执行权和对外权三种。执行权即为行政权,对外权则指涉外权力,包括宣战、媾和、签约等。三种权力应分别由专门机关执掌,而立法权是最高权力,须由民选议会执掌。这就是后来三权分立理论的雏形。洛克自然不会意识到他担负着设计欧洲未来的伟大使命,更不会意识到他的研究成果将来会改变欧美的政治格局。但启蒙思想家慧眼识珠,伏尔泰首先将这种理论介绍到法国,孟德斯鸠则在它的基础上加以发挥和完善,终于提出了“三权分立分权制衡”的权力架构。孟德斯鸠认为,国家权力可以划分为立法、行政和司法三种,分别由某一机构执掌,立法权归人民代表机构,行政权交君主,而司法权授陪审法庭。在孟德斯鸠看来,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”。“而要防止滥用权力,就必须以权力制约权力”[8]。所以,掌权的三个部门又必须相互制约,法律须经君主批准,一些行政要务如征税、募兵等也必须由立法机关决定。这里,孟德斯鸠仍然将征税事务交由人民代表机构执掌,可见他对税权的重视。须知,洛克与孟德斯鸠的理论,实际上是对中世纪以来欧洲历史和现实政治的概括和总结,赖以建立的基础仍然是赋税问题。他们讨论的对象是王权和议会,而议会是基于赋税才产生的,也正是由于议会的产生,才形成了中世纪分权制衡的权力格局,其中的逻辑关系至为清晰。由于在分权层面上讨论议会和王权,关于赋税便无须深究,这应该是两位理论巨人较少涉及赋税的原因。显然,这不等于说赋税问题在这里不重要。道理很简单:没有赋税支持,国家机器就不能运转;而一旦税权落入国王之手,他就必然如脱缰之马,朝着专制的目标狂奔。
17、18世纪,欧洲君主政体业已风雨飘摇,政治制度的演进正面临新的抉择。从这个意义上说,两位理论家可谓生逢其时。而新的理论一经产生,很快就在欧美国家得到了实践。英国以非流血的方式实现了权力转移,国王成为名副其实的“虚君”,而议会则成为最高权力机关;法国大革命摧毁了帝制,建立了共和政体;而在大西洋彼岸,英国殖民地更摆脱了君主制的羁绊,建立了民主共和国。这时放眼欧洲大地,政治制度的演进虽还有反复,民主、共和制的建立和巩固无疑已成历史大势。而这种大势的形成,正与赋税制度的运行密不可分。
注 释: [1]
杜比:《法国史》,吕一民等译,商务印书馆2010年版,第209页。 [2]
B.Lyon,A Constitutional and Legal history of Medieval England,New
York,1980,p.48. [3] J.R.Strayer and C.H. Taylor,Studie in
Early French Taxation,Cambridge,1939,pp.21—24. [4]
杜比:《法国史》,第209页。 [5]
作为封君,国王的长子立为骑士、长女出嫁,本人被俘赎身时,封臣须向国王缴纳助金,此系封建习俗,具有法律性质,理论上无须征求封臣意见。
[6] Ordonnaces des roys de France de 1a troisième yace recueillies par
ordre chronologique,Farnborough:Gregg Press,1967—1968,Vol.III.
[7] B.Lyon,A Constitutional and Legal History of Medieval
England.pp.601—602. [8]
孟德斯鸠:《论法的精神》,商务印书馆1987年版,第154页。